民办教育培训机构的治理困境与政策应对

内容摘要：为完善民办教育培训机构治理机制，支持和规范民办教育培训行业发展，建议：加快立法，引导民办教育培训机构正确定位；明确监管范围，简化行政许可程序；完善监管机制，加大奖惩力度；引导行业自律，鼓励开发行业标准。

关键词：民办教育培训机构;治理困境

作者简介：

　　作者简介：李曼，北京教育科学研究院教育发展研究中心助理研究员，博士，北京 100045；刘熙，北京教育科学研究院教育发展研究中心助理研究员，硕士，北京 100045

　　内容提要：新修订的《民办教育促进法》将民办教育培训机构纳入教育行政部门的监管体系。然而，当前民办教育培训机构陷入多头管理、分类管理政策缺乏民办教育培训机构支持基础、前置审批与一点一证的管理模式脱离民办教育培训机构发展实际、行业准入标准缺乏科学的制定依据等治理困境。这既与部际关系碎片化、政策主体价值偏离有关，又与制度设计不完善和地方政府的选择性执法有关。为完善民办教育培训机构治理机制，支持和规范民办教育培训行业发展，建议：加快立法，引导民办教育培训机构正确定位；明确监管范围，简化行政许可程序；完善监管机制，加大奖惩力度；引导行业自律，鼓励开发行业标准。

　　关 键 词：民办教育培训机构 治理困境 政策应对

　　标题注释：本文系北京教育科学“十三五”规划2018年度重点课题“中小学课外辅导行业教师专业水平认证制度研究”(项目编号：CAFA18065)研究成果。

　　[中图分类号]G521 [文献标识码]A [文章编号]1002-4808(2018)07-0026-06

　　一、民办教育培训机构治理的现实困境

　　(一)民办教育培训机构治理陷入多头管理的困局

　　新的《民办教育促进法》修改之前，“教育培训机构的管理体制呈现一种‘九龙治水’的格局，主管部门多头，不仅包括教育、民政、工商、农业、卫生、交通、财政、建设等政府部门，还有行业协会和企业”[1]。“监管机关往往存在人员力量不足或者执法水平、能力不足的现象，而且多头管理的情况，监管部门很难明确自身的权力界限。”[2]按照《行政许可法》中“谁审批谁监管、谁主管谁监管”的原则，审批机关对民办教育培训机构具有监督管理的权力，但在实践中，这些培训机构一旦出现违法违规行为，媒体、社会均要求教育行政部门拿出处理意见。新的《民办教育促进法》颁布以后，实施学历教育、学前教育、自学考试及其他文化教育的民办学校，由教育行政部门审批。民办教育培训机构属于“其他文化教育的民办学校”，按照新法，监管主体为教育行政部门，但新法对“其他文化教育”究竟包括哪些类型的培训机构并没有说明，科技创新、研学营地、外语培训、早教等均以未成年人为主要培训对象，但业务范围涵盖了文化、科技、体育等部门的管辖范围，这些是否都要纳入教育行政部门的监管存在着较大的争议。由此，各地对新法的理解和贯彻也存在较大差异，部分省市只将与升学考试相关的学科教育类辅导纳入监管范围，还有一部分省份将“其他文化教育”的范围界定较为宽泛，除了学科辅导以外，还将中小学生的兴趣培训，如体育、美术、舞蹈等纳入监管范围。

　　(二)分类管理政策缺乏民办教育培训机构支持基础

　　根据新制度经济学的理论观点，政策的顺利推进很大程度上需要利益相关者享有共同的认知模式和行为图式。新法规定民办学校实行分类管理，可以自主选择营利性或非营利性，新法的适用范围涵盖培训机构。新东方、好未来等大型培训机构已经在美国挂牌上市，按照我国法律，只有选择营利性才能实现办学结余的分配，才能在资本市场融资，义务教育阶段也不能选择营利性民办学校，这类机构通常采用可变利益实体(Variable Interest Entities，VIE)的架构绕道上市实现融资目的。已上市培训机构市场属性明显，目前对通过VIE架构境外上市的企业还存在法律监管空白，如何对待培训机构从事义务教育阶段的课外辅导也无法可依。因此，这类机构普遍认为实行营利性和非营利选择对培训机构没有实际意义。对于中小型培训机构来说，一半左右愿意选择非营利性①。基于新法规定，非营利性民办学校享受与公办学校同等的税收优惠政策、土地政策以及差别化的扶持政策。中小型培训机构大多轻资产，在人流较大的商场或写字楼租房成为主要的发展模式，选择非营利性后进行资产清算并不涉及土地问题，企业所得税和增值税等能享受公办学校同等待遇。尚未上市的培训机构缺乏证监会、股民、媒体等监督，基于理性经济人假设，会倾向于表面上顺从国家制度规定享受政策红利，实则利用关联交易、作平账目等方式套取机构财产。因此，这类机构倾向于利用分类管理政策寻找寻租空间。

　　(三)前置审批与一点一证的管理模式脱离民办教育培训机构发展实际

　　按照《营利性民办学校分类登记实施细则》规定，民办教育培训机构要先取得办学许可证，然后到工商部门进行登记办理营业执照，这在实践中带来了一系列的问题。第一，民办教育培训机构与学历民办学校发展模式有着较大的差异，大部分培训机构是先租赁教室、招收学生后逐渐扩大规模，要求“前置审批”与培训机构发展规律不符合，同时也违背了新法规定“筹设期不得招生”的规定。第二，按照新法，现有的培训机构也存在着理论上的“合法性”问题，大多机构在工商部门登记为教育咨询公司实际上却从事教育培训，没有教育行政部门颁发的办学许可证，属于“违法办学”。现有培训机构如何补办办学许可证，在多长时间内完善手续，如不履行所承担法律责任等都没有明确。第三，培训机构多点办学，一点一证模式增加管理成本。新的民办教育促进法实施条例尚未出台，培训机构办学许可证的发放与管理无法可依，在政策执行中有地方要求一个教学点办理一张办学许可证，这就意味着每个教学点要有独立的法人、办理独立的账户、国税、地税等，每年每个教学点将要花费三个月到半年时间进行年审，而且要配备更多的教育行政人员，增加培训机构的人力成本和时间成本。

　　(四)民办教育培训机构准入标准缺乏科学的制定依据

　　民办教育培训机构没有全国性的设置标准，各地对举办者、法定代表、校长、董事会成员资格以及场地房屋属性、权属、安全性等要求不一，有的地方对办学准入门槛要求很低，往往招到教师、招到学生、租到场地就可以开展教学活动。具体差异主要表现在以下两个方面。一是开办资金方面，上海申办一般民办教育培训机构的开办资金不得少于50万元；重庆根据在培学员人数分别划定开办资金额度，如在培人员100人以上的，不少于50万元，在培人员50至100人的，不少于30万元；云南根据审批层次，江苏、宁夏等则根据不同的机构类型，设置不同的开办资金额度。二是准入面积方面，不同地区存在较大差异，甚至同一城市不同区域也存在不一致的现象。如上海刚刚出台的“一标准两办法”②，要求培训机构在开办时必须达到办学场所总面积不得低于200平方米的条件，云南则要求省教育厅审批的培训机构办学面积不低于2000平方米，州(市)教育局审批的不低于500平方米，县(市、区)审批的不低于250平方米。西安市在碑林区申办民办教育培训机构要求的办学场所总面积是不低于400平方米，而在雁塔区是不低于500平方米。调研发现，培训机构教学点一般设在人流量较大的繁华商业区或写字楼，房租成本通常要占机构经营成本的30%～40%，过高的面积要求增加培训机构的负担，而美术、围棋、机器人等场地要求并不高，各种类型培训机构适用一个标准是否科学还有待商榷。同时，由于不同类别培训机构的准入资金和面积与当地经济发展水平、家庭经济承受能力等缺乏统一的测算标准，造成地方教育执法的随意性。

本文由： 运动-休闲杂志社编辑部整理发布，如需转载，请注明来源。

运动-休闲杂志社编辑部

2019/3/13 14:08:30